| 제목 | "조세지출 관리, 제도는 다 갖췄는데 제대로 작동 안 해" | 등록일 | 2026-09-01 | ||
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"조세지출 관리, 제도는 다 갖췄는데 제대로 작동 안 해" ◆…(이미지=클립아트코리아)
조세지출 관리를 위한 제도적 틀은 주요국 수준으로 갖춰졌지만 정작 조세지출 증가를 억제하는 데는 무력했다는 진단이 나왔다. 국회예산정책처는 1일 '조세지출의 효율적 관리를 위한 개선 방안 연구' 보고서를 통해 이같이 밝히고, 제도 간 연계 단절이라는 구조적 한계를 극복할 4가지 개선방안을 제시했다. 보고서에 따르면 우리나라는 1965년 조세감면규제법 도입 이래 조세지출 일몰제도, 조세지출예산제도, 국세감면율 한도제, 조세특례 예비타당성평가·심층평가 제도, 조세지출과 재정지출의 통합관리 등 주요국이 운용하는 조세지출 관리제도를 상당 부분 갖추고 있다. 그럼에도 조세지출액은 1999년 10조5000억원에서 올해 80조5000억원으로 지속 증가했고, GDP 대비 비중도 1.4%에서 2.8%로 두 배 가까이 확대됐다. 국세감면율은 최근 10년 중 5개 연도에서 법정한도를 초과했으며, 심층평가에서 효과성이 낮다고 판정된 항목조차 일몰이 반복적으로 연장되는 사례가 이어지고 있다. ■ 문제의 핵심은? 국회예산정책처는 문제의 핵심을 개별 제도의 부재가 아니라 제도 간 연계 단절에서 찾았다. 그러면서 4가지 문제를 짚었다. ▲조세지출 범위를 정하는 분류체계가 모호해 관리 대상 자체가 불분명하다는 점 ▲총량관리 지표가 과거 실적을 추인하는 방식으로 설계돼 억제력을 갖지 못한다는 점이다. 또 ▲사전·사후 성과평가 결과가 실제 정비로 연결되는 제도적 경로가 갖춰져 있지 않다는 점 ▲조세지출과 재정지출이 별도의 법률과 절차로 관리돼, 동일한 정책목적을 가진 두 수단 간 역할조정이 이뤄지지 못한다는 점도 문제로 꼽았다. 형식적으로는 주요국 수준에 도달했지만, 전체로서의 실효성은 떨어지는 구조적 한계를 지니고 있다는 것이다. ■ 개선방안① "관리 범위부터 명확히" 보고서는 우선 조세지출 관리 대상의 범위를 명확히 해야 한다고 제안했다. 정부가 '2025년도 조세지출예산서'부터 도입한 기준조세체계 개념은 이런 문제의식에서 출발했지만, 기준조세체계와 조세지출을 구분하는 일관된 원칙 없이 재분류에 따른 국세감면액·감면율 변화 통계만 발표돼 오히려 혼란을 키우고 있다고 지적했다. 현행 특정성·대체가능성·폐지가능성에 기초한 적극적 관리대상·잠재적 관리대상·구조적 지출의 3단계 분류도 실제 정비 실적과 괴리되고 있다며, 정책목표 시의성·정부개입 적절성, 효과성, 비용 대비 효율성, 직접지출 대체가능성, 감면액 규모 및 증가율이라는 5가지 기준으로 항목별 관리 유형을 재분류할 필요가 있다고 제안했다. 조세특례제한법 외 개별 세법상 감면 중 조세지출예산서에 포함되지 않는 항목도 최소화해야 한다고 덧붙였다. ■ 개선방안② "총량관리 지표 손질" 국세감면율 한도제는 직전 3개년 평균에 연동돼 감면율이 오르면 한도도 함께 오르는 구조적 한계를 갖고 있고, 한도를 초과해도 강제할 제재수단이 없어 선언적 규정에 그치고 있다고 짚었다. 이에 프랑스의 신규 조세지출 세수효과 한도 설정 사례, 미국의 항목별 10개년 추계 및 Paygo 원칙 등을 참고해 국세감면율 산정방식을 개편하고 GDP 대비 조세지출 비율 같은 보완지표를 활용할 필요가 있다고 제안했다. 조세지출에 대한 중기 재정계획 수립도 함께 제안했는데, 특히 정비가 곤란하면서도 증가율이 가장 높은 구조적 지출 항목에 대해서는 별도의 중기 증가율 전망을 제공해야 한다고 강조했다. ■ 개선방안③ "성과평가와 정비 연결" 예비타당성평가의 면제사유가 지나치게 포괄적으로 규정돼 최근 5년간 면제율이 75~88%에 달해 사전평가가 사실상 무력화됐다는 점도 지적됐다. 심층평가에서 축소·폐지가 권고된 항목의 상당수가 세법개정안에 반영되지 않거나 국회 심의 과정에서 오히려 연장된 사례도 확인됐다. 보고서는 면제사유 구체화, 면제 시 사후 심층평가로의 조건부 연동, 심층평가 결과의 등급화 및 등급별 기본 후속조치 규정, 평가결과 미반영 시 사유와 대체조치의 국회 보고 의무화 등을 통해 평가와 정비 사이의 제도적 공백을 최소화해야 한다고 밝혔다. ■ 개선방안④ "조세지출·재정지출 통합관리 실질화" 국회예산정책처가 처음 시도한 16대 분야·75개 부문별 조세지출·재정지출 연계분석 결과, 사회복지 분야에서는 재정지출이 압도적인 지원수단인 반면 보건, 산업·중소기업·에너지 분야에서는 조세지출이 전체 정부지원의 3분의 1 이상을 차지하는 등 정책분야별로 정책수단 구성이 크게 다른 것으로 나타났다. 고용 부문을 사례로 한 개별 제도 수준 분석에서는 조세지출과 재정사업의 대응관계가 일대일이 아니라 일대다·다대다로 나타나, 상위 분류체계가 일치한다고 해서 유사·중복 여부를 판단할 수는 없다는 한계도 드러났다. 이에 개별 조세지출의 분야·부문 분류가 실제 정책목적을 적절히 반영하는지 재점검하고, 부문 수준의 조세지출·재정지출 비교정보 공개를 확대하며, 조세지출 항목별 실적·전망 자료를 분석 가능한 전산자료 형태로 제공할 것을 제안했다. '2027년도 예산안 편성 지침'에서 도입된 유사·중복 조세지출 확인 의무가 부처별 서면 확인에 그치지 않도록, 정책목적·수혜대상·지원요건을 기준으로 검색·비교할 수 있는 연계정보체계를 고용·연구개발·중소기업 지원 등 조세지출과 재정지출이 함께 활용되는 정책영역부터 단계적으로 구축해야 한다고 강조했다. ■ "네 가지 방안, 순환구조로 연결돼야 실효성 있어" 보고서는 이들 네 가지 개선방안이 서로 독립적인 과제가 아니라 하나의 순환구조로 연결돼야 실효성을 가질 수 있다고 결론지었다. 기준조세체계가 명확히 수립돼야 조세지출의 범위가 확정되고, 그 범위 안에서 재정립된 관리유형 분류가 항목별 정비 방향을 제시하며, 그 방향이 심층평가 및 후속조치와 결합돼야 실제 세법개정으로 이어질 수 있다는 것이다. 보고서는 이런 개별 항목 단위의 정비 노력이 쌓여야 국세감면율 한도나 중기 재정계획 같은 총량 지표도 명목상의 숫자가 아니라 실질적인 재정관리 수단으로 기능할 수 있다고 덧붙였다. 조세일보 / 이현재 기자 rozzhj@joseilbo.com |
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